(내외방송=김목화 기자) 저출산·고령화에 이어 대한민국의 인구 지도가 변화하고 있는 가장 큰 이유로 청년인구의 유출로 인한 지방소멸현상이 강화되고 있다는 점이다. 첫 번째 원인이출생과 사망이라는 자연적 감소이라면 두 번째 원인은인구이동 및 집중현상이라는 사회적 감소에 기인하고있다. 청년층의 수도권 집중현상은 결혼과 출산을 기피하는 현상으로 이어지면서 지방소멸과 저출산이라는 악순환이 되풀이되고 있다.
이런 문제를 보완하기 위해 지방이 주도하고 현재와 다른 새로운 지방소멸 대응정책을 마련해야 한다. 또한, 출산율 등 인구의 양적 증대에 초점을 맞추기보다는 지역발전정책과 통합 운영해야 할 것으로 분석됐다. 이와 함께 현재 상황에 맞지 않는 각종 규제는 개선하고, 복수주소제 도입과 인구감소지역 내 세컨드하우스에 대한 감면 등 지방지역으로의 인구 유입 확대를 위한 새로운 제도 도입도 적극 추진해야 할 것으로 지적됐다.
감사원, 충격적인 인구보고서 발표
청년들의 수도권 집중은 거스를 수 없는 대세가 된 가운데 지방대 학생 10명 중 4명은 수도권 일자리를 찾아 이동한 것으로 나타났다. 감사원이 지난해 8월 발표한 ‘인구구조변화 대응실태 감사보고서’에 따르면 2018년 기준 지방 대학 졸업생(취업자) 중 수도권에서 일자리를 구한 비율은 39.5%다. 충남의 경우 해당 지역 대학 졸업자 중 67.3%가 수도권 직장에 취업했다. 반면 수도권 대학 졸업생의 지방 일자리 취업률은 11.7%에 그쳤다. 전체 대학 졸업생 중 수도권과 지방에 취업한 비율은 각각 59.3%, 40.7%다.
청년들의 수도권 선호현상은 ‘양질의 일자리’와 밀접한 관련이 있다. 2019년 기준 공시대상 기업집단 소속회사 2278개 중 서울에 있는 곳은 1179개(51.8%)다. 경기 418개(18.3%), 인천 64개(2.8%)까지 포함하면 1661개(72.9%)에 이른다. 문제는 수도권 청년들의 경쟁이 가중되면서 결혼과 출산을 기피하는 현상이 발생한다는 점이다. 2018년 기준 수도권의 청년층(15~34세) 1인가구 비율은 35.4%다. 지방의 청년층 1인가구 비율은 13.8%다. 결혼 5년 미만 신혼부부 중 자녀가 없는 비율도 수도권(43.6%)이 지방(36.2%)보다 높다.
지방 기업 70% ‘지방소멸 위기감’
지방소재 기업 10곳 중 7곳이 지방소멸에 대한 위기감이 고조되는 것으로 조사됐다. 대한상공회의소가 2월 8일부터 열흘간 전화와 온라인으로 수도권 이외 지역에 위치한 기업 513곳을 대상으로 ‘최근 지역경제 상황에 대한 기업인식’을 조사한 결과에 따르면, 응답 기업의 68.4%가 ‘지방소멸에 대한 위협을 느낀다’고 답했다. ‘못 느낀다’는 응답은 31.6%에 그쳤다. 수도권과 비수도권간 불균형이 어떠한지를 묻는 항목에는 ‘최근 더욱 확대됐다’고 답한 비율이 57.9%에 달했다. ‘감소했다’는 13.3%, ‘변화 없다’는 27.7%였다.
지방소재 기업이 겪는 가장 큰 어려움으로는 50.5%가 ‘인력 확보’를 꼽았다. 이어 ‘판로 개척’(14.0%), ‘자금 조달’(10.9%), ‘기술 개발’(7.2%), ‘사업 기회’(7.0%) 등을 들었다. 생산인구가 감소하는 상황에서 청년층이 대거 수도권으로 이동하면서 기업 현장에서 구인이 심각한 문제로 떠오른 것이다. 국회입법조사처에 따르면 2020년 비수도권에서 수도권으로 순유출된 청년인구는 약 9만 3000명으로 2010년 대비 2배 가까이 늘었다. 또 코로나19 여파로 지난 2년간 외국인 근로인력이 6만명 가까이 감소하면서 인력난이 심화됐다.
전국 89개 지자체 ‘인구 감소지역’ 지정
청년들이 수도권으로 몰리면서 비수도권에는 인구 감소현상이 강화되고 있다. 이에 정부가 지난 10월 전국 89개 지자체를 인구감소지역으로 지정 고시하고, 이 지자체들에 대한 행정 재정적 지원을 추진해 인구활력을 높이겠다고 밝혔다. 정부는 인구감소지역을 5년 주기로 지정하되, 이번에 최초 지정인 점을 감안해 앞으로 2년 동안 상황을 면밀히 분석해 지정을 보완한다는 방침이다. 행안부는 최근 자연적 인구감소와 사회적 인구유출로 지역사회의 활력이 저하되는 악순환을 해소할 수 있는 기반이 마련됐다는 점에서 의의가 있다고 밝혔다.
인구감소지역은 전남지역 16개 군을 비롯해 전북지역 10개, 경북지역 16개 시·군, 경남지역 11개 시·군, 강원지역 12개 시·군, 충남지역 9개 시·군, 충북지역 6개 시·군, 전북지역 10시·군 등이 인구감소지역으로 지정됐다. 경기도에서는 가평군과 연천군이, 인천에서는 강화군과 옹진군이, 대구에서는 남구와 서구, 부산광역시에서는 동구와 서구, 영도구 등 3곳이 인구감소지역으로 지정됐다. 광역지자체 가운데는 서울과 제주, 광주광역시, 대전광역시에서만 인구감소지역 지정이 없었다.
지방소멸대응기금 인구감소지역에 최우선 배분
정부가 인구가 줄어 소멸 위기에 처한 지자체를 돕기 위해 올해 도입한 지방소멸대응기금 지원 대상 기초자치단체를 107곳으로 확정했다. 지자체가 낸 투자계획을 평가해 연간 최대 160억원 가량을 기초지자체 1곳에 지원할 예정이다. 향후 10년간 1년에 1조원씩 모두 10조원 규모를 지원할 계획이며, 첫해인 올해만 지원 규모가 7500억원이다. 기금은 광역자치단체에도 지원되는데, 인구감소지역이 없고 재정 여건이 양호한 서울과 세종시는 기초지자체, 광역지자체 차원의 지원에서 모두 제외된다.
정부는 인구감소지역 89개 기초지자체에 인구감소지수가 높은 18개 기초지자체를 관심지역으로 새로 지정해 지원 대상에 추가했다. 기금은 기초자치단체에 75%, 광역자치단체에 25% 지원된다. 기초자치단체 계정 중 95%는 인구감소지역에, 5%는 관심지역에 각각 배분된다. 연간 출연금 1조원을 기준으로 하면 인구감소지역은 평균 80억원·최대 160억원, 관심지역은 평균 20억원·최대 40억원을 지원받는다. 광역자치단체 계정의 90%는 11개 광역 시·도에 분배되고, 나머지 10%는 전체 광역 시·도를 대상으로 차등적으로 지원된다.
지방 주도의 새로운 인구정책 패러다임 필요
우리나라는 2005년 ‘저출산·고령사회기본법’을 제정하고, 인구감소의 주요 원인으로 출산율 저하와 고령화 등 자연적 감소로 진단하면서 저출산 대응대책을 추진해왔다. 지난해 국회예산정책처 자료에 따르면, 저출산 대책 초기에는 영유아 및 아동, 청소년 지원예산 위주였으나, 지방의 인구감소와 지방소멸 위기는 인구유출 등 사회적 감소에 의한 것으로 나타나면서 2016년부터 청년 지원예산이 빠르게 증가해 2021년 기준 청년 지원예산이 저출산예산의 61%를 차지하고 있다.
국토연구원이 2월 발표한 ‘지방소멸 대응정책 방향과 추진전략’에 따르면, 지방 인구감소의 주요 요인이 자연적 감소보다는 사회적 감소로 나타나고 있어 출산율 증대 위주의 기존 인구사회정책만으로는 지방소멸 문제에 대응하고 곤란하고, 인구가 감소한 지역에서 공통적으로 사회적 증감이 음(-), 즉 인구 유출이 발생했으며, 높은 인구밀도가 사회적 경쟁을 심화시켜 결국 출산율 저하를 초래하는 것으로 입증돼 기존 인구사회 정책에서 탈피해 지역발전정책과 정책융합이 필요하다고 밝혔다.
또한, 중앙정부 주도의 획일적인 정책 추진방식은 지방 현장의 다양성과 정책 수요변화에 적절하게 대응하기 곤란하고, 인구감소지역에 대한 지원 성과를 도출하기 위해서는 범부처 차원의 협업사업 추진 확대와 지자체 차원의 전략적인 연계와 통합적 추진방식 활용이 요구되며 지방의 주도성 확보가 새로운 지방소멸 대응정책 성공의 관건으로 작용할 것으로 내다봤다.
지방 주도의 새로운 대응전략과 해법 마련해야
지방소멸 대응전략으로는 생활필수 인프라의 수혜 격차로 인한 인구유출과 지방소멸을 막기 위해 적정기준의 서비스를 누릴 수 있도록 기본권을 보장하고, 다양한 주체의 활약을 통한 세대조화와 통합형 지역사회가 구현돼야 한다. 둘째, 4도 3촌(4일은 도시에서 3일은 촌에서) 등 라이프스타일 변화와 삶의 공간을 변화시키는 사회로 전환이 필요하며 거주민의 삶의 질 제고와 체류·생활인구의 유치 및 정착을 확대하기 위해 높은 수준의 주거공간과 편리한 이동·접근, 생활서비스, 문화 향유기회 등을 제공하자는 것이 핵심이다.
셋째, 지역경제 활력을 높이는 한편, 디지털 전환을 촉진해 지역산업을 업그레이드하며, 재택근무 및 원격근무가 가능한 스마트인프라 기반을 강화하고, 넷째, 도시와 농촌지역간 교류·협력으로 상생과 공존의 문화를 확산하고, 인구 1만명 이하의 지자체들을 묶어 적정한 생활서비스를 제공하는 특별지방자치단체를 구성하는 방안이 제시됐다. 마지막으로 중앙정부 주도와 지방의 국고보조금 의존행태를 최소화하고, 포괄적인 예산지원과 범부처적인 협업사업을 확대해줘야 한다.
연구원은 중앙정부 주도의 하향식 계획 수립 전통에서 벗어나 지방 현장의 여건과 수요를 반영하도록 지방의 주도성을 강화한 분권형 계획수립 절차를 지향하고, 중앙정부는 컨설팅을 통해 계획수립 지원역할을 수행해야 한다고 조언했다. 또한, 지방소멸대응기금, 지역상생발전기금, 고향사랑기부금 등 활용 가능한 재원을 통해 지방소멸에 대응하며, 인구감소시대에 불합리한 규제를 발굴 및 개선하는 동시에 새로운 시대에 부합하는 기준과 제도 마련이 필요하고 제언했다.
지방소멸 위기에 대응하기 위한 추진사례
연구원이 1월 30일 발간한 ‘지방소멸 위기 대응 추진사례와 시사점’이라는 또 다른 보고서에서 지방소멸 대응을 위해 평생 한곳에서 살던 사회에서 인생주기별, 삶의 추구목적에 따라 ‘삶의 공간’을 변화시키는 사회로 전환에 대비해야 한다며 복수주소제도를 도입해야 한다고 제시했다. 지방소멸의 주요 원인이 일자리·교육환경 등을 찾아 떠나는 청년인구의 ‘사회적 이동’인 점을 들어 정부 대책 역시 청년층의 지방 거주를 활성화하기 위한 방향에 집중돼있다.
중앙정부와 지자체는 그동안 지방소멸에 대응하기 위해 다양한 지원시책을 추진했다. 교육분야에서는 함양 서하초등학교 작은학교살리기, 곡성 오산초등학교 농촌유학, 거창 승강기대학 등이, 의료·건강분야에서는 안산·홍성 마을주치의, 일자리·청년마을분야에서는 홍성 젊은협업농장, 문경 리플레이스&화수헌, 서천 삶기술 학교, 괴산 자연드림파크 등이, 체류 및 지역 탐색지원분야에서는 곡성 청춘작당, 문경 달빛탐사대, 공주 청년마을과 마을호텔 프로젝트 등이, 정주기반 및 복합지원분야서는 의성 이웃사촌 시범마을 등이 있다.
복수주소제 등 새로운 시각과 제도 필요
2018년 이후 중앙정부 부처별 공모형태로 인구감소지역을 지원하고 있고 지금까지 지방소멸 위기 및 지역 인구감소 대응목적의 사업은 3~4년 정도의 추진경험으로 부분적으로 성과가 나타나기 있다. 하지만 개별 단위사업 위주로 지원되고 있어 지역 이주와 정착을 유도하기는 곤란하고, 지역탐색 이후에 지속적인 정착으로 연결되기 위해서는 일자리-주거-교육-생활 등을 갖추기 위한 종합적인 대책이 필요하다고 연구원은 밝혔다.
아울러 대부분의 지원시책은 청년층 위주와 ‘한달 살기’ 등 지역탐색 단계의 사업에 치중돼 있어 이주와 정착으로 성과를 거두기 위해서는 단계적인 지원시책 마련이 필요하다. 청년층 위주의 사업을 세대통합형으로 변경할 필요성도 제시했다. 지방소멸의 주요 요인으로 사회적 이원시책이 대부분을 차지하나, 지속가능성을 위해서는 신중년·노년·외국인·여성 등 다양한 추진 주체가 지역에서 활약할 수 있는 세대조화·통합형 지원시책 발굴과 지원이 필요하다는 것이다.
특히 평생 한곳에서 살던 사회에서 인생주기별, 삶의 추구 목적에 따라 ‘삶의 공간’을 변화시키는 사회로의 전환에 대비할 수 있도록 유연 거주 및 복수주소제도의 도입, 생활인구 확대방안 등 제도 개선이 필요하다고 봤다. 4도3촌, 워케이션(work+vacation)이 확산하면서 2지역 거주 및 다지역 거주가 증가하고 있다. 일본·프랑스 등은 2지역 거주를 촉진하기 위해 지원시책을 추진하고, 독일은 연방등록법에서 ‘복수주소제’를 규정하고 지원시책과 제도를 마련해 인구가 감소하는 지방 중소도시의 인구유입 효과를 거두고 있다.
메가시티 전략으로 지방소멸 돌파구 모색
정부의 수도권 집중 억제정책과 지역균형발전정책이 한계점에 봉착하자 인구 1000만명 이상의 거대도시인 ‘메가시티(mega city) 전략’이 급부상하고 있다. 전 세계적으로 메가시티 수는 2018년 기준 33개에서 2030년 43개로 증가할 것으로 전망된다. 현재 메가시티 구상은 전국 4개 권역에서 광역지자체 주도도 추진되고 있다. 부울경(동남권) 메가시티, 대구·경북 메가시티, 충청권 메가시티, 광주·전남 메가시티 등 지역균형발전과 성장전략으로 다양한 구상이 지역별로 추진 중이거나 계획 중이다.
부울경 메가시티는 2040년 3개 시도 거점 대도시(부산, 울산, 창원)를 중심으로 인구 1000만명의 거대 생활권으로 성장한다는 것이 청사진이다. 대구·경북 메가시티는 2040년 인구 550만명, 실질 GRDP 300조원, 벤처·중소기업 5000개, 외국인 관광객 800만명 유치가 목표이며, 광주·전남 메가시티는 2040년 인구 500만명, 실질 GRDP 200조원, 2000개 기업 유치, 20만개 일자리 창출을 목표로 제시하고 있다. 충청권 메가시티는 2024년까지 특별지자체를 설치하고 인구 600만명, 2000개 기업 유치, 24만개 신규 일자리 창출 등을 목표로 하고 있다.
특별·광역시가 없는 강원과 전북, 제주도 메가시티 추진에 가세했다. 이들 3개 지자체는 지난해 12월 행정안전부 등에 ‘강소권 메가시티’ 지정을 요청했다. 강원도는 2030년까지 ‘춘천권+원주권(혁신도시+기업도시)’을 100만명 광역생활협력권으로 발전시키겠다는 구상이다. 전북은 14개 시·군을 4개 권역으로 나눠 개발하는 방안을 추진 중이다. 제주도는 인구 70만명의 자체 역량만으로 초광역권 경제 발전 전략을 구상하는 데 한계가 있다고 판단, 분야별로 특화된 세부과제를 마련 중이다.
지방소멸 위기 대응, 맞춤형 산업인력정책이 핵심
산업연구원(KIET)은 3월 6일 발간한 ‘지방투자 활성화를 위한 산업인력정책 과제’ 보고서를 통해 정부의 국가균형발전 정책에도 불구, 수도권의 투자집중은 계속되고 있으며, 기업들이 지방투자를 기피하는 것은 수도권에 비해 원활한 인력 수급에 어려움을 겪고 있기 때문이라고 분석했다. 지방투자 활성화를 위해서는 지방투자기업의 인력 수급 불확실성을 완화할 수 있는 투자 기업 ‘맞춤형 산업인력정책’이 필요하다는 제언이다.
보고서는 맞춤형 인력 양성을 위해 지방자치단체와 대학 및 직업훈련기관이 연계하고, 상시로 교육훈련 프로그램을 개설 및 운영할 수 있는 제도개선과 교육훈련보조금의 용처 및 대상을 확대할 필요가 있다는 점을 제안하고 나섰다. 정부는 지역균형뉴딜사업을 지원하고 있고 초광역권 협력을 통해 비수도권에 성장거점을 마련하는 정책동, 특히 청년층의 유출이 꼽히면서 청년층에 집중한 지을 추진하고 있다. 그러나 공공부문 투자는 단기간에 이뤄지는 만큼, 지속적인 일자리 창출 및 지역산업 발전을 위해서는 민간부문 투자 활성화가 반드시 필요하다.
청년층의 수도권 이동으로 우수인재 유치 어려움
연구원의 10월 조사 결과에 따르면, 기업들은 지방투자를 저해하는 주요한 원인으로 인력 수급의 어려움을 꼽았다. 기업들은 지방투자 과정에서 호소하는 가장 큰 어려움으로 근로자 이탈과 대체인력 확보(1순위 32.7%, 1+2순위 49.3%)를 꼽았다. 기업에 적합한 지역 내 고급인력의 부족(1순위 17.8%, 1+2순위 40.7%)도 세 번째로 응답했다. 또 비수도권 창업의 불리한 점으로 역량 있는 인재 확보의 어려움(1순위 38.8%, 1+2순위 52%)이 첫 번째였고, 지역 이전을 고려했지만 실행하지 않은 이유도 우수인력 유치의 어려움(26.8%)으로 응답했다.
반면 수도권은 지방보다 인력 수급에 용이한 것으로 나타났다. 학령인구 감소에도 수도권 대학 입학자 비중은 2013년 42%에서 2020년 43.5%로 1.5%p 올랐다. 같은 기간 대학원은 56.4%에서 57.6%로 1.3%p 상승했다. 이 기간 수도권 졸업자 비중도 45.1%에서 46.2%로 1.1%p, 대학원은 56.6%에서 58%로 1.4%p 상승했다. 청년층(15~29세)의 수도권 순이동은 2010년 5만 8661명에서 2020년 8만 9841명으로 증가했다. 비수도권은 모든 지역에서 청년층이 감소하고 있으며 도 지역을 중심으로 인구유출이 가속화되고 있는 상황이다.
